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作者為國政基金會高級助理研究員

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民進黨完全執政邁入第二個年頭，掌握立法院多數即將屆滿兩年，於由我們制度並沒有期中選舉的設計，過去這兩年的表現與檢視，更應該如同期選舉一般重要，但是大多數的民調卻忽略了立法院過去一年來的表現，民眾也習於關注執政者與首長的個人表現上。

而監督國會頗具規模的「公民監督國會聯盟」，值此重要的時刻，也僅在年終發布了民眾線上票選的立法院十大新聞與年度代表字「怒」，對於一年來立法院的運作與紛擾，輕描淡寫，不痛不癢。但事實上，2017年的立法院並非一團和氣的一年，雖然激烈衝突、暴力杯葛的場面減少，但立法議事的爭議與風波，恐怕不在過去之下。

• 共創雙「瑩」，使命必達的強勢多數

根據「國家政策研究基金會」12月22日公布的民調，有52.2%受訪者認為，民進黨掌握立法院多數後，立法院更傾向多數暴力，僅24.9%認為議事更有效率。對於民進黨同時掌握行政權及立法權，56.3%認為造成政府獨斷獨行，23.9%認為有助提高政府效能。

民進黨立法強勢，民眾感受，絕非空穴來風。國民黨執政八年出了一個「半分忠」，民進黨執政短短不到兩年，行政立法就共創「雙瑩」。一個是勞基法初審的「一分瑩」（陳瑩），另一個則是處理前瞻特別條例初審的「二十瑩」（邱議瑩）。如果半分忠可以讓人不平，那民進黨的立院「雙瑩」只能說「青出於藍」。

涉及舉債9000億的前瞻特別條例，不管各界有多少質疑，在委員會初審時，只花了20分鐘唸過去就完成。為了趕在賴揆上任前清空戰場，連下「三道金牌」，硬是要在七、八月間，加開三次臨時會審議闖關。7月5日第一次臨時會前瞻特別條例三讀通過，任憑公聽會與各界質疑聲浪四起，結果幾乎隻字未改，只將8年8000億改成兩次4年4000億，把立委與民眾當成「朝三暮四」的猴子。

隨後，行政院火速將前瞻特別預算預算書送立法院，在7月13日立馬召開第二次臨時會審議，要立委在不到一週的時間內看完300多頁的預算書，並限制在一週內必須完成審議，送協商冷凍一個月後，第三次臨時又馬上在8月18召開。國民雖然提出上萬件的提案試圖延緩，但是院長卻繞過「立法院議事規則」不用，引用位階極低的內政部「會議規範」，以「一事不二議」的「巧妙」方式強行處理。這議事程序上的嚴重瑕疵，剝奪了在野黨利用合法程序表達意見與杯葛議事的途徑，不僅讓少數的聲音更難發聲，更逼使在野黨日後必須採取更激烈或體制外的方式進行抗爭，為國會衝突埋下更多不確定的因子。

運用臨時會強勢通過爭議法案，蔡政府其實已食髓知味。除了利用臨事會強行通過「前瞻特別條例」與「特別預算」外，早在2016年的7月，完全執政後兩個月，就率先使用此模式，甚至不顧及議事人員是否過勞，而採「不斷電表決」，強勢通過了「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例」，為清算國民黨，跨出超高效率的一大步；更為貫徹總統意志，展現使命必達的決心。

臨時會本應處理急迫性的議案，顯然「政治性」的考量在民進黨政府眼中最為優先，而應該完成卻遲遲未完成的常態性工作，則不斷延宕。例如2017年的國營事業總預算，本應在2016年底前審議完成，但直到2017年11月21才完成三讀，形成年都幾乎過完，預算才通過畸形惡性循環。

• 總統閣揆伸手，一再被打臉的「國會自主」

2016年底強勢通過的「勞基法」則是另一顯例。為了趕在2017年1月1日前生效，先有委員會「一分瑩」的速「審」，匆促立法的結果導致政府與勞資三方皆輸，施行不到一年，馬上面臨再次翻修的命運。但新修法卻又引爆與勞團間更大的衝突。立法院此時的角色，已經無法反映民意、監督執政；國會沒有立場，只是徹徹底底、小心翼翼地貫徹行政部門提出的方案。

不論是「小綠」的時代力量，以及民進黨內堅持與勞團站在一起的「異端」林淑芬委員，應該更深刻體會到「黨意」凌駕「民意」，「國會自主」一再被打臉的慘況。

只要蔡總下令要通過的法案，公聽會、委員會初審等立法程序都只是過場，這些程序的目的是希望廣納更多的聲音，讓各方謀求可能的妥協，但如今只要總統或行政院長拍板，幾乎難以更動；甚至為了搶時間，連過場都嫌麻煩，在沒有協商共識的情況下將法案跳過委員會專業審查，直接「逕付二讀」。

以勞基法為例，林內閣的版本不是沒有爭議，但立法院不願，也無法扭轉，直到閣揆更換才有機會重新修法。但賴揆新的修法版本一樣沒有太多調整的空間，執政黨立委同樣只能勇往直前。一年前立法院為此已經當了一次橡皮圖章，一年後難道還要再繼續重演一次？等到民怨反彈，再修法？還是一定得等到換新閣揆，才能再修一次？

與民生相關的法案與預算已經如此，就更遑論具有高度政治意涵的法案，對於「非我族類」的公教年改方案與國民黨的「黨產條例」與「促轉條例」，下手更是毫不手軟。

• 激活「公投法」與「促轉條例」，向深綠取暖

比較例外的就是「公投法」修法，由於國民黨不願再當煞車皮，早在一年前就在民進黨主導的委員會完成初審，但是囿於各方的壓力，自己卻「留中不發」，自踩剎車。直到所謂「人格者」林義雄再次發動絕食施壓，加上蔡總統民調低靡不振，亟需深綠送暖，民進黨才趕快把冰凍一年的「公投法」與「促轉條例」「激活」，完成三讀。

「公投法」雖然拆了鳥籠，但放出的卻仍是被「閹割」過的鳥，涉及主權、國號、領土、修憲等議題，均遭排除，這也顯示在野時期喊得儘管很大聲（或騙很大），執政後也不敵國際壓力的現實。

而「黨產條例」通過後的「促轉條例」更是雞肋。已經有可以「先斬後奏」國民黨的「尚方寶劍」在手，其實也不太需要「轉型正義」這塊招牌點綴門面。要不是民調太低，深綠勒索必須在國際人權日前通過（12月10日），這兩部法律恐怕還會再冰一陣子。

• 沒有執政者願意推動國會改革

2016年，民意給了民進黨第一次國會過半的多數與全面執政的機會，期待全新的政治氣象。但兩年過去了，立法院的表現是否真如蔡總統競選前所畫下的美好圖像那般，大多數民眾恐怕已心知肚明。

民進黨上台前，將國會改革的阻礙，通通推給了執政的國民黨，但是立法院在這兩年，除了開放協商直播與新增國會頻道增加立法的透明度外，其他改革仍一事無成，原地踏步。立法院功能與職權的強化，意味對行政權制衡能力的增強。在野的民進黨當然大聲嚷嚷，但執政後的民進黨，卻同樣變得安靜。

現任蘇院長與前任的王院長，就像站在天秤的兩個極端。立法院的自主性，也跟著從天秤的一端，移往另外一端。王院長事事強調和諧，通過協商，可以讓議案毫無限期的尋求共識；蘇院長則是不畏衝突，也不太在意共識是否形成，該表決就表決。

王院長時期在爭議法案的處理上，確實不若蘇院長的果決而有效率。有趣的是，王院長雖然沒有退出政黨，但對於黨意，未必使命必達；蘇院長儘管退出政黨，貫徹黨意卻明顯「成效卓著」。蘇院長的效率，換來立法院更傾向多數暴力的批評；而王院長的圓融，也曾遭來法案延宕不決的非議。

當初標榜著「國會自主」的蘇院長與民進黨，對於現在立法院是否自主？是否不受總統或行政院指揮？恐怕講不出口了！至於「國會改革」的推動，恐怕也得等到民進黨眼見即將下野時，才會再「老調重彈」！

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